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２００４年４月１６日，中国银行广东开平支行原行长余振东在首都国际机场被美国司法人员移交给中国警方。余振东涉嫌参与数额巨大的贪污挪用公款案，将余振东押解回国，对该案的顺利处理和结案具有重要意义。另外，对于今后处理类似案件也有参考价值，对预防和打击腐败犯罪有深远影响。连日来，余振东案引起了社会的广泛关注，本网记者就此案和反腐败国际合作等若干问题对有关专家进行了采访。
中美双方在余振东案上是如何进行司法合作的？
据最高人民检察院反贪总局有关方面负责人介绍，余振东案从２００１年１０月案发，到今年４月１６日余振东被押解回国，中美双方就此案的协作，大致经历了三个阶段：
第一阶段是中美双方相关部门的接触及合作事宜的通报和合作意向的达成。中方向美方通报案件的大概情况，通过交涉向美方提供余振东已逃往美国的事实和过程，以及请求美警方协作查找和缉捕余振东。
第二阶段是具体的执法谈判。在此过程中，由于中美没有引渡条约，主要依据是《中美关于刑事司法协助的协定》，其间中国公安、司法、外交等部门工作人员赴美国、加拿大开展对余振东的缉捕工作，美国联邦调查局、联邦检察院和加拿大皇家骑警及检察官多次来华就此案的办理进行交涉、通报和进行必要的调查。由于余振东在美有涉嫌犯罪的问题，美方通过调查于２００２年１１月以涉嫌非法入境犯罪依法逮捕了余振东。
第三个阶段是押解交接。这一过程经历了一年多的时间，中美相关机构进行了细致的磋商，确保押解交接如期进行。
像这类需要对外协商的案件，应该由我国哪个部门启动？启动程序又如何？这位负责人介绍说，此类案件中因犯罪嫌疑人逃往国家不同，其启动的部门也不同。一般有三种情况，一是我国外交部通过外交照会，启动境外缉捕的程序，这一程序主要依据是《引渡法》，该法明确了统一由外交部向有关国家提起引渡请求。二是通过国际刑警组织的程序提起，这主要是依据国际刑警组织的红色通缉令（红色通报），国际刑警组织１８０多个成员国在接到该通缉令后，根据国际刑警组织的有关规定及双边有关的司法协助或执法协作条约，依法对犯罪嫌疑人实施拘捕。
三是通过国际检务合作方式提起，这主要是在与我国检察机关签署检务合作协议的国家之间进行。境外缉捕职务犯罪嫌疑人往往需要相关机构的通力合作，这是达到缉捕目的的重要环节，相关国家的积极配合与协助是达到缉捕目的的关键因素。
在回答记者关于“协商过程有哪些部门参加，几个部门之间如何协调”的问题时，这位负责人说，协商过程通常由公安、检察、司法、外交等部门参加。由这些部门参加主要是考虑到两个因素，一是条约规定及国际协助惯例，二是协商的实际效果。
具体几个部门的协调一般分为两种方式。一是联席会议方式，通过联席会的固定人员协调相关部门开展工作。二是因实际需要的临时会议方式，就境内的工作多部门的协作存在着大量的工作，涉及到法律、行政、外交等一些问题。
这种协调与国内职务犯罪案件查办有何区别？
这位负责人表示，“有重大不同”。主要有三个方面：一是从法律性质上，这种案件的办理属于国际间刑事司法协作的范畴，不是一国进行的单一的追诉活动。二是此类案件办理的依据不限于国内的刑法、刑事诉讼法，要依照或参照有关的公约、条约和惯例。三是办理案件的职能部门不限于国内的检察机关一家，还要有国际刑警、司法部、外交等部门的参与，需要更多的职能部门发挥其积极作用。
目前我国缉拿外逃贪官采取的形式有哪些？
据最高人民检察院职务犯罪大要案侦查指挥中心有关负责人介绍，目前我国主要通过三个途径，缉捕外逃犯罪嫌疑人：
一是引渡。适用引渡必须符合两个条件：一是两国签订有引渡条约，二是请求引渡的行为按中国法律和请求国法律均构成犯罪。目前，我国和２１个国家签订了引渡条约。我国检察机关可通过外交途径向这些国家请求将外逃贪官引渡回国。
二是通过国际刑警组织缉捕。作为《联合国反腐败公约》的缔约国及国际刑警组织成员国，我国可以通过国际刑警组织发布通缉令，请求其他缔约国、成员国协助，对进入这些国家的职务犯罪嫌疑人予以缉捕。通过这种方式，我国已成功将几十名贪官缉拿归案。
三是区域性司法协助。我国的边疆省份检察机关与相邻国家如泰国、缅甸、俄罗斯等国的司法机关在平等互惠的基础上开展刑事司法协助，共同对付跨国犯罪，互相协助缉捕外逃犯罪嫌疑人。通过这一途径，每年都有一些外逃职务犯罪嫌疑人落网。
缉拿外逃贪官的障碍在哪里？
在什么情况下一国可以把犯罪嫌疑人引渡到另一个国家？
中国人民大学刑事法律中心客座研究员陈正云博士认为，目前世界上将犯罪嫌疑人移交给另一个国家主要是通过引渡。引渡有三种情况，第一种是双方都是国际公约的缔约国；第二种是双方签署了单独的引渡条约；第三种是根据互惠原则和对等原则开展引渡。我国２００２年１２月通过的《引渡法》规定，开展引渡工作，必须有双方之间的引渡条约。而目前，我国仅与２１个国家签署了引渡条约，其中生效的有１９个，与美国政府之间没有引渡条约，这就极大地制约了我国打击海外偷逃贪官。
在技术操作层面上，主要有四点制约了我国打击偷逃海外的贪官。首先，你如何让对方认定海外贪官确实有罪？由于各国法制不一，对证据的认定也并不可能完全一致。尤其贪污犯罪嫌疑人一般都是公职人员，涉及到政治庇护、人权等多方面的问题。其次，在刑法实体上各国关于死刑问题也有不同的认识。国外有的国家虽然没有废除死刑，但一般也是搁置不用，而我国对贪污受贿等职务犯罪最高刑是死刑，这也影响了我国缉拿贪官归国受审。第三，各国法律有很多程序交织在一起，诉讼时间又很漫长，客观上增加了外逃贪官归国受审的难度。另外，国际合作机制不健全也是一个因素。如：合作方对潜逃罪犯信息掌握不准确、信息交流传递不及时等也降低了相互合作效率。
中国人民大学法学院教授卢建平认为，在打击外逃贪官和追缴腐败资金的行动中，最大的困难就是法律制度本身的差异。
“透明国际”南亚及大中华区专员廖燃则认为，“非暴力犯罪不适用死刑”是目前国际上通行的惯例，目前和我国的司法制度是冲突的，这种冲突是引渡外逃贪官的主要障碍。解决这个问题，我国的刑事政策应与国际接轨，还应积极改革。
有关专家认为，由于中国同其他各国，特别是西方国家司法制度和引渡制度存在差别，以及某些意识形态原因，中国与西方很多国家尚未签署引渡协定。要解决这个问题，目前主要靠加强国际合作，尤其是在《联合国反腐败公约》的框架下的国际合作。
最高人民检察院法律政策研究室副主任陈国庆博士认为，打击腐败犯罪，要以我们的刑事政策为根本，以《联合国反腐败公约》为基础，加强对腐败犯罪的法律特征和社会特征的研究，以便在国际合作中处于主动地位。《联合国反腐败公约》正式生效后，要以《反腐败公约》为基础和桥梁，加强与西方一些国家在引渡外逃贪官方面的合作。余振东的遣返就是一个成功的范例，该案完全可以为我国今后缉拿外逃贪官提供借鉴。同时，我国也应通过努力，积极扫除障碍，争取与西方国家签订双边引渡条约。
外逃贪官为何不被引渡？
有专家提出，“无条件引渡只适用毒品、洗钱等国际犯罪，职务犯罪并不在此列”。那么，在司法实践中能否突破这样的限制？
北京大学法学院教授郭自力认为，贪污受贿等职务犯罪主要是各个国家各自法律体系规定的，不是通常意义上适用“无条件引渡”的国际性犯罪，但是《联合国反腐败公约》也许提供了一个契机。“无条件引渡只适用毒品、洗钱等国际犯罪”并不是严格的限定，如果两个国家基于打击官员的腐败行为，将贪污受贿等职务犯罪在引渡等司法协作条约里明确列入，就能突破这种限制。
余振东案对我国反贪的国际合作有何借鉴意义？
北京大学的一位学者说，这个案子把人弄回来了，对贪官有一定的威慑力。作为司法合作的一个个案，丰富了国际合作模式，但意义有待于进一步研究。中国社科院国际法研究中心研究员林欣认为，中美双方在未签定引渡条约的情况下，设法改善执法机关合作，成功完成犯罪嫌疑人移交，可谓迈进了一大步。
谈到该案对我国反贪的国际合作有何借鉴意义时，北京大学的一位教授认为，首先，这个案件给我们提供了一个思路：在打击腐败时，要充分利用我国同其他国家的双边、多边合作协定、条约，并与有关各方探索制定新的双边或多边协作条约。其次，在办案中要尽快与相关国际合作组织取得联系。第三，以余振东案为合作版本，开展此类案件的合作。
《联合国反腐败公约》在追逃方面有多大的促进作用？
最高人民检察院法律政策研究室汪永乐博士指出，２００３年１０月１日，《联合国反腐败公约》最后文本确定，同年１２月９日至１１日，在墨西哥的梅里达开放供各国签署，随后至２００５年１２月９日，将在联合国总部开放供各国签署。截至当年１２月１１日会议结束时，已有包括我国在内的９５个国家签署了该《公约》。根据《联合国反腐败公约》第六十八条的规定，该《公约》将在自第３０份批准书、核准书或者加入书交存之日后第９０天生效。
《联合国反腐败公约》第三章“定罪、制裁、救济及执法”明确规定，可以定罪的腐败行为包括：贿赂、贪污、挪用公款、影响力交易、窝赃、滥用职权、资产非法增加、对犯罪所得洗钱、妨害司法等。
《联合国反腐败公约》作为专门的打击腐败犯罪的国际公约，其生效后，将在打击外逃贪官方面起到巨大的促进作用。目前贪官之所以能够顺利外逃的一个重要原因在于国际社会缺乏一套有效的打击外逃贪官的合作机制，《公约》的签署和实施，将会在很大程度上有效地弥补这一缺憾。《公约》在建立、完善境外追逃、追赃机制方面提出了针对性的措施，创设了腐败犯罪所得资产追回的法律机制，规定一国在缴获贪污受贿或非法转移到国外的资产后，应将其返还原所有国，这意味着从腐败行为中获得的利益都将可能被追回。《公约》在坚持有关引渡的基本法律原则、司法惯例的同时，针对腐败犯罪的特点和预防打击腐败犯罪的实际需要，在引渡的适用、合作方面作了一定的改进和强化，规定在不违背本国法律规定的情况下，各缔约国都不得将《公约》规定的犯罪视为政治犯罪，这就大大提高了境外追捕外逃贪官的效能。因此，可以说，《联合国反腐败公约》的签署和未来实施，必将对腐败分子产生极大的震慑作用。
当然，《联合国反腐败公约》只是为国际社会共同打击腐败犯罪提供了一个法律框架，其效能的发挥，还有待有关缔约国之间通过双边条约或在国内法中对《公约》规定的内容加以具体落实。因此，它尚不能成为我国缉拿外逃贪官的“利器”。
如何从源头上防范和遏制贪官外逃现象？
目前，贪官们动不动就外逃并抽逃转移大量赃款，真正要抓回来十分困难，有的即使抓回来，其涉案资金也已经被挥霍一空，那么，我国政府及司法机关能不能在他们实施外逃行为期间就采取有效措施，让他们根本逃不掉？
中国人民大学法学院教授、博士生导师，国际刑法学协会副秘书长兼执行委员卢建平认为，为了从源头上堵住贪官外逃，我国政府及相关司法部门已经做了许多工作。如过去一年，纪检、检察、公安等部门联合开展堵截外逃行动，对内地部分外逃猖獗的热点口岸进行突击检查，截获了相当一部分涉嫌外逃公职人员。中纪委则派出专门工作小组，对各地官员进行巡视，对他们的出国通行证以及出国护照进行了检查和管理。去年８月，中央也下发了《关于党政机关、司法公安部门人员出境、出国通行证、护照管理措施》的紧急通知。同时，《金融机构反洗钱规定》、《企业国有资产监督管理条例》及众多金融法规的修订和出台，也将会对国内贪官产生巨大威慑作用，有效遏制贪官外逃。
但是，面对贪官外逃的严峻形势，政府部门还应该重视制度建设，把它放到反腐败建设的根本地位。在保证官员合理需求（财产、正当权益）的前提下，通过制定财产申报法等“阳光”法规，加强对官员行动状况、财产状况的监管。邓小平说，“一个好的制度可以把坏人变成好人，一个坏的制度可以把好人变成坏人”，所以，要从源头上预防贪官外逃，关键还是要用制度约束人，不给官员“可逃之机”。(作者：王治国 李玉花 姜洪 肖荣 钱贤良 魏春华 翟兰云 王新友)
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